英国政府引导基金的经验与启示

英国在人类近现代史上扮演着重要作用，英国开创的政治、经济、外交、金融体系直到今天也在一定程度上主导着整个世界。在过去的几个世纪，英国建立起了一个涵盖法律政策、政府规划、民间企业、金融机构的创业投资与社会投资体系，并崛起了众多优秀的创新企业，如今，英国已成为欧洲创业投资最发达的国家，其创业投资规模已超过整个欧洲的一半。

严峻的经济形势与灵活的宏观政策

第二次世界大战后，英国面临越来越激烈的综合国力竞争，两极对峙后期，经过数次经济危机的冲击，英国的经济实力、国防实力、民族凝聚力都受到更为严重的挑战，不仅经济发展长期停滞，伦敦金融中心的地位也一度面临威胁。

20世纪90年代以来，英国政府充分认识到创新环境的建设对科技创新、科技产业化的重要影响，英国在加强本国科技研发的同时，努力营造良好的投资环境，促进科技成果应用于生产领域，为经济发展与创新创业提供有利的环境支撑。

从1993年起，英国陆续颁布了一系列战略性白皮书：1993年《发掘我们的潜力：科学、工程和技术》、1994年《竞争力：帮助企业获胜》、1995年《竞争力：稳步向前》、1998年《竞争的未来——实现以知识为动力的经济》、2000年《科学与创新》、2001年《企业、技能与创新》、2002年《为创新投资——科学、工程与技术发展战略》……这一系列白皮书为英国构建有利于创新创业的经济环境奠定了基础。

上世纪80年代，英国曾实行大规模的市场化改革，将国家垄断资本主义下许多传统国有企业私有化，导致英国政府对产业干预能力大大降低。1997年英国工党政府上台后，对保守党的经济政策进行了重大调整，在1998年英国工党政府颁布的《竞争的未来——实现以知识为动力的经济》白皮书中，英国政府指出，依靠市场机制的发展方式不再奏效，面对日益变化的国际市场与迅速发展的科学技术，政府必须在开放的市场环境下促进竞争、激励创业、应变与创新，同时政府必须加强对教育、科技、企业家精神文化等反映国家潜力但不能单独依靠企业投资的领域进行投资。（《英国科技创新环境体系的构建》吴波）

1998年英国发布新一版《英国竞争力白皮书》，宣布设立区域小企业投资基金，这支基金的宗旨是：增加对小企业的资本支持；保证英国每一个地区都有一家本地区的小企业创业投资基金；向潜在投资者示范基金从事早期创业投资的相对高收益。英国自此开始设立政府引导的创业投资基金，通过支持各地区设立商业性创业投资企业，削除中小企业的融资难问题，促进对中小企业的投资。

小企业服务中心SBS的设立

在英国标准中，雇工人数在10~49人之间的企业为小企业，英国小企业在国家400多万个注册行业中占比高达99%，对经济发展与国民就业的影响至关重大。2000年，英国贸工部新设立小企业服务中心，以便加强对小企业的管理和服务，小企业服务中心在英国国家管理体系中有着很高的级别，负责人直接对首相负责。

（英国小企业管理局官网的2021年度小企业调查）

小企业服务中心的主要职责是为小企业的注册、经营、管理和发展提供全方位服务，包括协调政府各部门对小企业的法规政策，简化办事程序，为小企业提供资金支持与银行贷款担保。小企业服务中心还设有小企业委员会和小企业联系中心。小企业委员会负责咨询、顾问与监管。小企业联系中心则为小企业服务中心的政策和优惠落到实处，连接企业与政府，帮助小企业真正得到优惠与服务。

（英国小企业联合会FSB）

1998年英国设立的首支政府引导基金——区域小企业投资基金，早期由英国贸工部中小企业政策理事会负责管理，2000年后便移交给小企业服务中心统一管理。小企业服务中心对后续成立的所有政府参股的区域性创业投资基金都起到管理与监督作用。

英国政府创业投资基金的管理模式

为保障所参股创业投资子基金真正支持小企业，子基金对小企业的首期单笔投资不得超过25万英镑，6个月后可以进行第二轮投资，但投资总额不得超过50万英镑。

为有效吸引私人资本参与设立小企业创业投资子基金，政府基金的参股比例高达2/3，却始终只收取4.5%的优先股息。子基金的超额回报，政府基金只分享其中的20%。截至2010年末，英国区域小企业投资基金已累计参股支持了20多家创业投资子基金，每年新设立的子基金均在2家左右，除存续期满已经清算的子基金外，目前仍有10家子基金处于运营中。累计撬动私营资本11亿英镑。

根据英国政府的要求，所有寻求政府基金支持的创业引导基金都需要实行商业化运作，有着由监管部门授权的基金管理人管理，并需要一定比例私人投资，区域性创业投资基金需要至少募集1000万英镑作为资本，这支基金也必须设有投资咨询委员会，用以提供建议和监管。

英国政府创业投资基金的扶持方式主要包括参股投资、提供风险补偿、提供管理补贴三种。基金明确规定政府参股的所有区域性创业投资企业只能投资中小企业，首期不得超过25万英镑；间隔大于6个月后可以进行第二期投资，但投资总额不超过50万英镑，得到特别许可的除外。在任何情况下，区域性创业投资企业在一家企业或一个关联企业集团的投资不得超过其资本的10%，*投资金额不限。

英国政府对基金投资领域也有限制，禁止投资土地、期货、股票及其它金融产品；金融、保险、租赁或其它金融业务；法律、会计、房地产开发、旅游、护理、家政等行业。

英国通过政府创业投资基金计划，有效促进民间资金流入创业投资领域，目前，英国已成为欧洲创业投资最发达的国家，其创业投资规模已超过整个欧洲的50%，而且几乎每个地区的创业投资都得到了发展。

英国特色政府引导基金——BGF服务中小企业模式

BGF，即英国企业发展基金会(Business Growth Fund)，是由英国政府于2011年，和巴克莱银行、汇丰银行、劳埃德银行、苏格兰*银行、渣打银行5家大型银行共同出资创立的投资机构，专注于向中小企业提供长期稳定的股权投资。

BGF整合了包括政府部门、商业银行、社会团体及个人投资者等多方资源，在英国和爱尔兰设有16个办事处，投资遍及英国和爱尔兰所有地区和行业，已经向超过100家公司投资了25亿英镑，是英国最活跃的资本投资机构，平均每周都会发生一笔100万至1500万英镑的投资。

对英国的创业投资来说，BGF设想了一种新的文化和投资模式，BGF模式由长期资本、少数股权投资、覆盖范围和简化投资流程的独特组合支撑。BGF的目标客户是银行不愿提供贷款、投资界不愿提供支持的小企业。对于银行而言，这部分企业贷款风险过高；对于投资机构而言，受规模、投资期限和杠杆率所限，这些企业收益过低。

BGF最初投资一般在100万至2000万英镑之间，并根据需要投入大量后续资金，BGF的股权份额通常在10-40%之间，BGF与管理团队和股东一起充当小企业的初级合伙人。BGF没有退出期限或阻力——退出是由股东驱动的，而不是BGF。BGF有灵活的筹资方式，可以与银行债务一起投资，也可以与其他合作伙伴共同投资，BGF提供债权和股权结合的投资方式，以促进增长，并向现有股东兑现。投后管理方面，BGF帮助企业巩固董事会、增加运营专业知识、制定继任计划、退出战略和退出流程。

BGF运行的整体逻辑和优势如下：“从资金端来看，独立开放式基金的组织结构保证了多个机构投资者能够共同为BGF提供稳定大额的长期资金，较大基金规模则使得BGF具备规模化、分散投资的基础，风险分散程度高使得银行对BGF股权投资适用较低的风险权重，低资本占用和风险收益分担的模式又保证了银行投资BGF具有一定的经济效益。从资产端来看，强有力的独立董事资源、专业的投资团队、广覆盖的运营网络为BGF寻求良好投资机会、实现分散化提供支撑。”（《关于借鉴英国中小企业成长基金经验的思考》李均锋）

BGF模式经过几年的检验，以极高的经济成就和回报率被一些国家争相效仿。与英国经济贸易联系较大的国家中，加拿大、澳大利亚，均已经建立了采用BGF模式的投资公司Canadian BGF和Australian BGF，作为英国BGF的关联公司。欧盟国家与其他英联邦国家也在探索实践相似模式。

政府引导基金——贯穿英国经济发展方方面面

介于英国金融立国与国家较小、发展水平高的特殊国情，上世纪末起，英国经济结构已逐步朝着金融服务业方向转型，英国政府越来越多地利用金融手段支持国家发展。几乎每个行业，英国政府都在采取设立专项基金支持相关领域发展模式。

英国财政部设有英国国家生产力投资基金（NPIF），每年财政预算为其拨款百亿英镑，NPIF旗下设有支持发展具有英国竞争优势的“产业战略挑战基金”、投资于战略性的研究、创新和新兴重要优先领域的“战略优先领域基金”、对研究人才的重大投资基金、推动国际合作的基金、支持新经济领域的基金等。

在科研院校与企业合作方面，英国政府设有每年拨款2000万英镑的“伸手基金”，促进大学与企业联系；英国还设有“种子基金”，学校专享，用于将科研成果商业化。

在人才培养与引进方面，英国曾启动9亿英镑的“未来*研究基金计划”，资助研究人员，旨在保持英国作为全球研究人才之家的地位。

新兴行业方面，2019年产业战略挑战基金（ISCF）旗下的1000万英镑“监管者先锋基金”，用于支持人工智能领域科技创新。2019年“商业基础基金”，投资创新项目，奶牛数字化养殖、人工智能（AI）聊天机器人和云计算技术。2021年推出3.75亿英镑“未来基金：突破”，投资处在快速增长的英国科技公司，此举让英国政府拥有大量初创企业的股权。

文化领域，英国曾设6000万英镑“人人皆可争取基金”（Contestable Fund），帮扶新兴制片公司开发与发行原创内容；5700万英镑“年轻观众内容基金”（Young Audiences Content Fund），支持儿童内容创作；300万英镑“音频内容基金”（Audio Content Fund），鼓励商业广播领域的创新与尝试；400万英镑的“视频游戏基金”，旨在为英国新兴开发商研发游戏提供经济支持。

能源方面，英国2019年设1亿英镑基金支持海上风电，2022年启动7500万英镑“加速核燃料供应基金”，用于设计、开发新设施，以减少对进口依赖并建造材料，助力英国核电站发电、核燃料行业成长。

疫情期间，2020年4月，英国政府宣布“未来基金”计划，旨在帮助整个英国的初创企业在疫情期间能获得足够的投资。英国政府拨款资金，通过英国商业银行提供，以可转换债券的方式进行投资，实际使用中，企业若无力偿还，贷款将转换为股权。疫情以来未来基金已经对英国1000家初创企业进行了10亿英镑的投资。

如英国创新中心专家Ian Campbell所说的，“尝试新事物对任何企业而言都是很重要的一步，真正的创新能够促进企业发展。为了解决英国的生产力难题，我们需要更多公司采用新的、但是经过验证的技术和新颖的做事方式。”农业领域、清洁能源领域、智能制造、数字经济、绿色经济、人工智能、信息技术、教育领域、疫情与医疗……英国政府在各个领域出资设立基金，以资助相关产业发展。英国经济发展已取得的成就，英国经济布局的未来，离不开政府创新基金的大力支持。

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