走到尽头的「税收优惠」式招商引资

曾经的“税收天堂”霍尔果斯凭借税收优惠几乎吸引了全国的影视公司落地，但在此后的税收优惠清理中，只保留了“五免五减半”政策，逐渐回归常态。如今，一轮新的税收优惠政策清理正在全国展开。

一位地方招商局负责人表示，目前涉税的招商引资政策都已实质性暂停，不再承诺新的奖补措施，即使是以往已经承诺的措施，也暂停实施。“一事一议，奖补政策既不说不执行，也不说执行”。

涉企奖补资金是指政府给予涉及企业的奖励和补贴，大部分奖补资金来自地方政府的本级税收收入，奖补额度与企业缴纳税收额度挂钩。对地方政府而言，奖补资金是招商引资的重要手段。上述招商局负责人表示，几乎所有的招商引资优惠政策都与财税相关，早些年是“税收返还”，近些年则以奖补资金为主。

“除去北上广深，大部分地区都是通过税收政策优惠吸引企业落地”，上述招商局负责人认为，如果以后不再有税收优惠空间，将会倒逼欠发达地区改善营商环境、完善产业链配套。

目前，上述招商局负责人正在研究上级政府出台的“双招双引”激励政策。他说，上级政府出台政策，下级政府结合实际也在出台政策，但是，现在上级政府要求各个下级政府不准“内卷”，若要突破政策，需要“打报告”。

某地财政部门负责人对经济观察报表示，其所在地区的奖补政策也已全面暂停，他认为这将降低区域对企业的吸引力，从而影响辖区内GDP增长和财政收入增速。其所在地区对额度较大的投资项目，采用“一事一议”的方式，报上级部门定夺。

2024年1月11日，全国审计工作会议提出着眼推动加快全国统一大市场建设，密切关注财政、金融、国企国资、外贸外资等关键领域重大改革任务的落实和进展情况，深入揭示一些地方招商引资中违规出台“小政策”、形成“税收洼地”等问题，严肃查处违规返税乱象。

一位要求匿名的专家表示，此次查处的重点应是违规奖补，但如何区别正规和违规，尚需审计部门和财税部门的定性标准。

3月15日，澳洲会计师公会华东和华中区委员会会长诸斌对经济观察报表示，审计署提出的规范招商引资政策中涉税奖补资金问题，反映了长期存在的招商引资过程中的一些制度性弊端。过去，过于依赖税收挂钩的财政返还政策，实质上形成了税收洼地，导致税收竞争的恶化和资源的浪费。这种做法不仅影响了政府财政的稳定，也阻碍了产业结构的优化和升级。此次规范意味着政府已意识到问题的严重性，希望通过纠偏清理解决这些历史问题。

清理开始

一家网络货运公司的负责人表示，不少地方政府看到审计工作会议的内容后，开始重新审视风险，暂停了对其约定奖补资金的拨付。

这家公司一边对接甲方，一边对接司机，“我们给甲方开9%税率的增值税发票，但下游司机无法给我们开票，等于我们自己负担了9%的增值税，税率比我们利润还高。”该负责人说，因为增值税无法向下游抵扣，所以地方政府在吸引这家企业落地时，都会提供部分税收优惠，返还增值税地方分成部分额度的90%左右和教育附加的全部额度，以奖补资金的名义下发。

此前，因为面临审计部门的审计，部分地方政府也曾经暂停过该公司的奖补资金。“我们将公司遇到的税收倒挂问题解释后，有的审计署特派办表示了理解，也有的不理解，要求整改。”该公司负责人说，之前在中部某个城市，因为审计严格，子公司直接倒闭。

“我们现在面临的情况是，两成的地方政府认账，但是不给奖补资金；六成的地方政府对政策执行持观望态度，但也不给奖补资金。但我们认为其中一些地方政府是以政策做借口，本质原因是财力紧张。”上述企业负责人称，面对当前的情况，一些地方政府更换名目，换一种不和税收直接关联的方式补贴企业。

1月30日，江苏博迁新材料股份有限公司（605376.SH，以下简称“博迁新材”）发布的《关于退回政府补助的公告》显示，2023年该公司获得两笔总计2400万元来自宿迁高新技术开发区财政局拨付的奖励资金。该公告称，近日，公司收到宿迁高新技术开发区管委会《退回奖励通知书》，因不符合相关政策，为规范财政支出行为，公司应于2024年2月29日前将上述两笔奖励资金汇入其指定账户。

2024年2月，湖南省人民政府办公厅关于印发《湖南省进一步强化招商引资工作的政策措施》的通知，提出，除“一事一议”支持的项目外，单个企业同时符合多个项目奖励条款的，可以叠加享受奖励。已享受过同类政策支持的项目，不再重复享受，奖励金额累计不超过2000万元。

湖南这则通知所涉及的“一事一议”是指，对央企在湖南新设总部或将总部整体搬迁至湖南的，按“一事一议”原则，给予综合支持。

东部某县区也提出自己的应对措施，该地区招商引资负责人告诉经济观察报，奖补政策先停止，但会对当地在社会经济发展等各个方面都做出突出贡献的企业，经综合评估后予以扶持。“这个扶持政策不直接与缴纳税收、非税收入挂钩。”该负责人强调。

上述财政部门的负责人则选择向上级单位求援。他说，“税收洼地”需要规范，但考核指标又没变，对投资额度大的项目，只能“一事一议”，交由上级部门定夺。

招商手段被限

税收奖补是地方政府招商的利器，特别是对欠发达地区。

上述招商局负责人告诉经济观察报：“从这几年感受来看，很多南方的企业到北方投资，一方面是冲着成本来的，因为北方的土地成本、人力成本相比南方要低很多；另一方面就是冲着优惠类政策。”

该招商局负责人说，地方政府给企业减免和减半征收的都来自地方本级税收分成部分，以奖补资金的名义给予企业，返还的比例相对较高，能大幅度降低企业成本。

经济观察报获得的某地一份招商引资扶持激励政策显示：“项目投资规模、效益产出、税收贡献等指标须在合同中予以约定，作为兑付政策的依据。其中，工业项目确定土地出让底价时，按不低于所在地工业用地出让*价标准的70%执行；对新引进的征地工业项目，在项目投产后5年内，前三年每年按照该项目当年对地方财政贡献的100%补助给企业。第四、五年，每年按照该项目当年对地方财政贡献的50%补助给企业。”

此外，对新引进的总部机构、区域性功能机构和总部经济企业等总部经济项目，该政策要求，自开始纳税之日起，地方政府分级次对企业进行为期5年的奖励：按照年实缴工商税收的额度不同，按企业对地方财政贡献的50%、60%、80%予以奖励。

上述招商局负责人讲述了一个案例，他说，当时从某发达地区招商引资了一家科技企业，整体搬迁到当地。为了吸引该企业搬迁，当地政府给了独栋的办公区，用每年的税收本级留成来抵办公楼房款，几年后，办公楼产权就属于该公司。同时该企业还会享受各级政府的补助、税收优惠。

在各地“强省会”的政策下，欠发达城市特别是一些中小城市的招商引资面临巨大压力。经济观察报了解到，该招商局负责人所在的地区非常重视招商引资任务。每年市内各区县都会对招商引资任务进行排名，一个月公布一次，排名前列给小红旗，倒数的给小黄旗，黄旗意味着警告，得小黄旗的人还要表态发言。

现在审计署工作会议提出要求的风声已经开始让这位招商局负责人担心。他觉得，万一政策不能全国统一，很容易出现新的“洼地”，“我们迫切想知道，上级政府部门是什么政策导向，会不会全国’拉平’”。

处在竞争关系中的地方政府都在盯着政策的变化，这位招商局负责人表示，其在和企业沟通时会坦诚告知当前一些政策已暂停，要等上级政策出台，但也会和企业说，虽然当前承诺得少，但以后实际操作中会比承诺得多。

统一大市场

这也不是国家*次提出规范招商引资的涉税政策。

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理”。

2014年12月10日，国务院出台《关于清理规范税收等优惠政策的通知》，要求全面清理已有的各类税收等优惠政策。

2015年3月6日，时任财政部部长楼继伟在以“财政工作和财税改革”为主题的财政部记者见面会上说，贯彻党的十八届三中全会决定，决定要求加强对税收优惠政策，特别是区域税收优惠政策的规范管理。这是一项改革任务。目前的情况是这些税收优惠政策太随意、太乱，不能某个地方随便讨价还价地就把税收包括土地给予优惠，因此必须清理。

楼继伟说，首先说清楚，不能再出新的政策，对老的政策要逐步清理，要统一进行清理。因为存在这样一种情况，就是各地行政性竞争。今后要维持全国统一市场，不能再搞行政性竞争，要公平的市场竞争。如果不统一处理的话，谁先清理，谁就丧失了过去行政性竞争的优势，所以国家要统一清理。这个时间点还没有最后确定下来，在当前经济面临下行压力期间，清理步骤要根据形势适当地进行考虑。

但不到半年，风向转变。2015年5月11日国务院发布《关于税收等优惠政策相关事项的通知》。主要内容是，国家统一制定的税收等优惠政策，要逐项落实到位。其中，各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行；与此同时，各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效，对已兑现的部分，不溯及既往。

此次的税收优惠政策清理更着眼于推动加快全国统一大市场建设，针对的是一些地方招商引资中违规出台“小政策”、形成“税收洼地”等问题。

2022年，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出，加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。

2023年，国家市场监督管理总局发布《公平竞争审查条例》，进一步完善了公平竞争审查制度，以促进加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。

2023年6月26日，审计署审计长侯凯受国务院委托，向十四届全国人大常委会第三次会议作了《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。报告指出，审计署重点审计了2022年度18省、36个市县共54个地区的财政收支管理情况，并就共性问题延伸了其他地区，发现55个地区违规或变相返还税收或土地出让金等225.08亿元。

诸斌对经济观察报表示：“与一味依赖税收挂钩返还或者税收洼地政策吸引投资相比，我们相信政府更愿意通过提供更加高效的政府服务、基础设施建设、人才培养和产业链配套等方式来吸引投资。通过提升政府服务水平，提高营商环境的竞争力以及提供便利的行政审批流程，政府可以更加有效地吸引和留住优质投资。这样的做法不仅可以减少对税收优惠的依赖，还可以使得投资更加符合长期发展的需要，推动经济结构的转型和升级，实现更加健康和可持续的发展目标。”

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