PPP将迎大爆发？规模已突破10万亿元，还有一波45万亿在路上

　　二月尚未过去，一波被称为“史上罕见”的基建投资潮席卷了资本市场。

　　春节之后，全国各地新一轮重大项目投资相继开工，投资计划也陆续公布。投资界（ID：pedaily2012）梳理发现，至今中国已有23个省公布了2017年固定资产投资目标，累计投资超过40万亿元，如加上尚未公布的省份，今年投资不少于45万亿。

　　这一波基建投资潮有多“汹涌”？这里有一份数据：

　　1月3日，河南省集中签约了108个PPP项目，总投资3794亿元；一天之后，浙江宣布新开工624个项目，总投资7903亿元；

　　2月14日，在昆明举行的云南省最大的一次PPP项目推介会，总投资额达3996亿元；更令人咋舌的是，江苏首批开工的重大项目总投资高达1.33万亿元之巨；

　　在所有省份里新疆是最狠的，提的目标是固定资产投资增速要超50%。据了解，新疆2017年计划开工交通建设项目2933个，总投资约7571 亿元，而这个数字在去年仅为360亿元；

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　　如此庞大的项目投资计划，让PPP再度成为市场追逐的焦点。大家都心知肚明，在这45万亿的大基建工程里，绝大部分都将会依赖PPP模式进行。

　　“疯长”的PPP：规模突破10万亿元

　　PPP，英文全称Public—Private—Partnership，即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。

　　这一模式早在二十多年前就在国内开始实践， 但真正进入大众视野始于2013年。那一年，经济下行的压力带来了财政收入的锐减，公共财政收入增速降到10%左右，而且是连续三年下降——从2011年的24.8%降到2012年的12.8%。过去政府主导投资的发展模式受到极大的挑战。

　　当时，国务院总理李克强提出，要利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营，这被认为是PPP模式开启的信号。

　　到了2014年，中国公共财政收入情况更糟糕，仅仅增长了8.6%。财政部2014年的各种文件中，PPP一直是核心字眼，不断出现在中国经济决策最高层的表态中。

　　2015年是PPP元年。当年5月，国务院办公厅转发了财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，表示中国将在水利、保障性安居工程、环境保护、交通、科技等公共服务领域广泛采用PPP模式。随后，PPP模式在各地全面展开，迎来爆炸式增长。

　　截至2016年12月末，全国入库项目共计11260个，投资额13.5万亿元。其中，贵州省共有1746个项目录入全国PPP综合信息平台并对外公布，项目投资总额15547亿元，项目录入总数和项目总投资额均列中国第一。

　　经过这几年快速发展，国内PPP产业形成了一些鲜明的特点。清科研究中心发布的《2016年中国引导基金PPP模式专题研究报告》显示，国内PPP项目在地域分布上发展不平衡，贵州、河南、山东等省市发展迅速。另外，国内PPP项目行业分布不均衡。高投入，盈利模式清晰的市政交通建设、房产开发、医疗养老仍是目前PPP项目的热点所在；而社会保障、林业、科技等盈利模式不清晰，项目建成后特许经营期难获利的PPP项目热度并不高。

　　失败案例：PPP大项目“鸟巢”

　　尽管国内PPP项目“狂飙”，但整个行业仍属于摸索阶段。在这些年PPP的尝试中，不乏运营失败的案例，其中最为熟知的失败案例是“鸟巢”。

　　十几年前，北京市政府决定对国家体育场“鸟巢”等项目采用PPP模式，“鸟巢”成为我国首个采用PPP模式建设的大型体育场馆，然而这段“婚姻”却最终遗憾收场。

　　当时，在“鸟巢”总计近32亿元的投资中，由中国中信集团公司等四家企业组成的中信集团联合体出资42%，北京市国有资产经营有限责任公司代表北京市政府支付剩余的58%，双方按投资比例组建国家体育场有限公司，负责“鸟巢”的融资、建设、管理等工作。中信联合体拥有赛后30年的特许经营权，运营期间自负盈亏。期满后，“鸟巢”由北京市政府收回。

　　然而，在“鸟巢”赛后运营一年，合作双方便匆匆“分手”。

　　据《经济观察报》报道，2009年8月29日，北京市政府与中信联合体签署《关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议》，对“鸟巢”经营者进行股份制改造：中信联合体放弃了30年特许经营权，转而获得永久股东身份；国家体育场有限责任公司董事长、总经理等公司高层由北京市国资委派任。这意味着PPP模式在我国大型体育场馆建设、运营中的首次应用宣告“夭折”。

　　如今，重新回过头来看，从招投标、建设到运营的全程，一系列不符合PPP模式精神和现行法律法规的做法，都给这个项目运营的最终失败埋下了伏笔。

　　最明显的一点，国家体育场的“定位”加上公众对PPP模式认知不清，直接影响了赛后运营效益。在PPP执行过程中，PPP模式与现行的一些制度存在矛盾。以"鸟巢"的盈利计算为例，如果按折旧计提，则运营方无法实现分红。

　　“鸟巢”的失败，给中国PPP模式留下了一笔惨痛的教训，其中暴露的问题和风险，于政府和民间资本来说都是一部“教科书”。

　　民间资本“望而却步”

　　时至今日，由于缺乏成熟的范例，民间资本对参与PPP项目仍然顾虑重重。

　　项目吸引力不足，这是业内较为诟病的一点。PPP项目对民间资本的吸引力主要体现在两方面：一是项目自身的收益率和吸引力；二是地方政府与民间资本的合作意愿。收益率低的项目本身对民间资本的吸引力不足，而收益率高的项目又属于地方政府各部门及各平台公司手中的稀缺资源，对民间资本缺乏开放性。

　　此前，新华社曾报道，有四川的民营企业家反映：“现在很多PPP项目就是为国有企业‘量身定做’的，很少有民企参与的份儿，有的地方直接告知‘优先考虑国企’。”当中的原因无非是，一方面国企能从银行贷到更低成本的资金，另一方面政府也想避免引发道德风险质疑。

　　另外，地方政府缺乏支持政策。PPP的主要功能不仅仅是项目融资，而是旨在通过引入民间资本在生产管理、技术革新方面的优势，提升公共服务的供给效率。如果地方政府只关注于PPP的融资职能，将其视为缓解地方财政压力的简单工具，同时又无法提供相应的政策保障与支持，这种做法会导致简单地将一些BT或BOT项目包装成PPP项目，而项目的合作方又为国企或央企，从而造成政府性债务的隐性风险。

　　2016年民间投资下滑过猛，有分析认为一大原因就是PPP项目落地费劲。“风投机构很少会投资PPP项目，因为回报周期动辄十几年，时间太长了。”不少PE机构投资人在接受投资界（ID：pedaily2012）采访时坦言。由于PPP项目周期过长，民间投资人担心政府不履约，后任领导不认账，对PPP项目态度大多消极。

　　PPP项目“证券化”会是出路？

　　PPP“融资难”等系列痛点，一直困扰了监管层，而目前被认为最新有效的措施，便是推动PPP项目资产证券化。

　　2016年12月26日，国家发展改革委、中国证监会等单位联合下发《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》，主要内容是推进PPP资产证券化。

　　今年2月17日，上海证券交易所、深圳证券交易所分别发布《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化业务的通知》。与此同时，中国证券投资基金业协会也在同一天发布了《关于PPP项目资产证券化产品实施专人专岗备案的通知》。

　　根据沪深交易所发布的上述通知，交易所成立PPP项目资产证券化工作小组，明确专人负责落实相应职责，对于符合条件的优质PPP项目资产证券化产品为其建立绿色通道，以此提升受理、评审和挂牌转让工作效率。在业内看来，此次绿色通道正式落地，是PPP资产证券化历程上的重大进展。

　　在部分业内人士看来，资产证券化对提升PPP项目的吸引力作用是显而易见的：投资PPP项目最大的障碍是期限长，动辄十五、二十年，流动性差、退出难，目前也有许多金融机构都在进行私募性质的“类资产证券化”业务，开展比较困难。允许产品到交易所交易，股权可以变现，将直接提高PPP项目资产的流动性。

　　但是，被寄予了厚望的PPP资产证券化也渐渐引发担忧。有学者担心，某些运营不畅的PPP项目通过资产证券化的魔术，变成击鼓传花的游戏，向资本市场转嫁风险。毕竟，这样的资本游戏，以往在A股并不少见。

本文来源投资界，作者：刘全，原文：https://news.pedaily.cn/201702/20170222409201.shtml