拆掉那堵墙！一场关系66座城市、1亿人的户籍“解放运动”

受困于户籍政策的中国城市正在经历一次轰轰烈烈的“拆墙运动”，至少66个城市、1亿人将会在这一轮的改革之中得到“解放”，并涌入新一轮人口流动、城市竞争的广阔版图之中。

4月8日，国家发改委披露了《2019年新型城镇化建设重点任务》，该份政策要求“城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。”至此，中国超过80%的城市将取消落户的限制。

按照《2017年中国城市建设统计年鉴》的数据显示，全国共计54个Ⅱ型大城、12个Ⅰ型大城市，这也意味着66个城市纳入了此次取消落户限制，放开放宽落户条件的范围之内。

户籍政策是中国改革开放政策的主线之一篇章，潜伏在其背后的是人作为生产要素在经济版图上的快速配置和流动。

上世纪80-90年代，数亿农民自中西部涌入东部带来了一轮以改变城市-农村二元化为核心的户籍改革；而从2012年后，接连7份来自国家层面的户籍政策调整则蕴含的新的经济命题：在外部环境受扰的情况下，中国经济增长的动力迫切需要内需的拉动，而内需的增长将从何处而来？城镇化无疑是重要的抓手。

与此同时，中国人口结构正在快速调整，在新一轮的人口流动之中，一些敏锐城市已经抢先开始了一轮“抢人大战”。

一份户籍所承载的复杂经济、社会关系使得每一次对于户籍政策的改革都将释放长远的影响。这些刚刚“解放”出来的城市和其中的剧名很快就需要回答一系列的问题：房价是否会出现变动？社保资金如何维持？现有的医疗、教育资源能否足够分配？

更重要的是，在这轮改革之后，城市将会进入一个市场化的“生命周期”，城市的分化将会出现。

所有影响的最终落脚点依然是人本身，在户籍改革之后，一系列教育、医疗资源的重新分配和扩展将会最终决定人们对于美好追求的实现。

但是无论如何，户籍改革已在快速行进，等到其逐步完成之时，一个影像也将从朦朦胧胧的不确定性中逐渐显影，或许不是我们这一代，但它将印刻在某一个正嗷嗷待哺婴儿的脑海中，并成为他新的故乡。

拆墙！

在2019年3月18日，这座河北的省会城市刚刚拆掉了一堵无形的“围墙”。该日，石家庄市公安局出台了《关于全面放开我市城镇落户限制的实施意见》，提出在石家庄市全面放开城区、城镇落户。

在2018年石家庄城区常住人口数量刚刚突破了500万，但是其城区常住人口仅为312万，这意味着如果这些常住人口全部有落户的意愿，在接下来的数年时间中，石家庄10区将会迎来接近200万落户人群。

石家庄的案例是中国城镇化的一个缩影，时常被提及的“城镇化率”一般是按照常住人口计算，而其与户籍人口之间存在着相当的差异——2017年国民经济统计公报显示，中国大陆地区户籍人口城镇化率为42.35%，常住人口城镇化率则达到了58.52%。

另一组数据也值得关注，在今年3月统计局披露了一组消费数据，数据显示2019年1-2月中国社会消费品零售总额同比名义增长8.2%，尽管与前值持平，但是和2018年同期相比仍然出现了1.5%的下滑。“外部形势变化最为直接和重要的表现是外部需求的下降，这对高度开放的中国经济体的影响无疑是很大的，我们只能通过增加内需来对冲，而我个人坚持了很多年的观点是，欲增加内需，城镇化或市民化无疑是*举措。”，亚洲开发银行前研究部主任、复旦大学世界经济研究所所长万广华提示到。

以《2019年新型城镇化建设重点任务》文件中所述的改革范围，巨大的内需空间将会在被拆掉围墙的城市66个城市和1亿即将落户人群中释放出来。

基本盘

户籍政策是中国改革开放的主轴线之一，伴随着户籍改革，得以脱离故乡，在广阔市场上自由流动的人们恰恰是中国经济真正的“基本盘”。

从80年代初期，数亿的人口开始一波又一波的从农村涌入城市，从中西部涌入东部，这些人群的流动构成了中国户籍改革前20年的主线，即如何处理城乡二元化的户籍结构？如何对待大量涌入城市的新增人口？

80-90年代，一系列围绕这两个问题的相关政策逐步出现，诸如1984年的《关于农民进入集镇落户问题的通知》，1985年的《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》。

2004年前后出现的首次“民工荒”预示着一个新时期的带来，在这一节点前后，大家开始关注到中国人口结构的变化，“人口红利是否已经接近尾声”开始进入学者广泛讨论的议题并逐步形成共识；此后，大量新城的建立，二线城市的发力。一增一减之下，一场城市间的“人口争夺战”已经初现端倪。

从2010年后，一系列有关户籍改革的政策开始密集出台，2012年起后7年时间中，仅国家层面的户籍改革政策就超过7份，户籍改革的重点也不仅仅针对农村-城市户口的二元化，而是展现了更为全面的场景。

在此次的文件出台后超过80%的城市将取消落户的限制，中国户籍改革的进程似乎已道行过半。

“竞赛”

此轮户籍改革对房价的影响被频繁的解读，甚至搜索软件上输入该份文件的题目，*个弹出的关联词即为“对房地产的影响”。

此前诸如西安等城市的落户政策展现了这样的事实：放开落户限制也意味着被放开了购房的限制——西安在放开落户限制的一年半时间里也创下西安商品房历史成交记录。

此次的户籍改革是否将起到同样的作用？华创证券的一份报告推断，此轮落户制度放宽将加速户籍城镇化率的提升，并一定程度上淡化住房限制的约束，从而提振一二线城市和强三四线城市住宅需求。

但这种提振将会展现出分化的态势，实际上，户籍以及潜藏在其背后的新增人口正在成为一个城市生命周期的决定因素，房地产只是其表现之一。

户籍政策的改革降低了一批城市的准入门槛，如果其本身颇具吸引力，大量的新增人口将会为地方的社保、税收、土地出让金等提供新的支撑，城市的规模和“生命”也将得以扩大和延续。

而相反，则意味着一批城市将会提前告别中国城镇化的红利，进入新的周期，在此次的文件中“收缩型中小城市”的概念已经出现。

以城市为节点的区域经济也将会受到户籍政策改革的影响，长三角地区将会从这一轮的户籍改革中获益最多——江苏省9个城市、浙江省4个城市处于放开放宽的范围之内，四川、山东等省份也有多市纳入其中。

中国社科院城市竞争力研究中心主任倪鹏飞认为，此举将对中国城市竞争格局产生重大影响。城市竞争将从之前的城市与城市之前的竞争转化为城市群、都市圈与非城市圈、都市圈之间的竞争，分化会越来越大。

安居

带来这些庞大影响的最终是人的因素，无论是内需或是城市发展—人们依然面临这样的问题：在户籍政策改变之后，落户的人们是否能够被其居住的城市全然接纳。

这种接纳即包括教育、医疗、社保养老等诸多资源是否能够随着户籍改革而得到普惠性的覆盖；也包括城市本身是否能够提供足够的公共资源。而这些则牵涉到更多的问题，诸如养老保险的地域分割、教育资源的分配方式等等。

中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文表示，为吸引人才落户并在当地发展，当前最主要还是发展公共服务，公共服务如果没有实现均等化的水平，即使城市放开落户限制，如果没有好的医疗、教育等社会基础设施，也没有人愿意在此落户。

中国新一轮户籍改革已经持续推进了接近40年的，此轮户籍改革也并非改革的终点，可以期待的还有很多。

在这些城市之外，还有多个拥有庞大未落户人群的城市需要逐渐的敞开大门，“超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。”此次户籍改革文件中提出。

为应对眼前的情况，文件尝试推动“常住人口基本公共服务全覆盖”，按照文件所述，要确保有意愿的未落户常住人口全部持有居住证，鼓励各地区逐步扩大居住证附加的公共服务和便利项目。

“2020年前解决一亿人的市民化，这个政策来得不但迟，而且力度远远不够。另外，本次政策中没有将一线城市包括在内，也算是一个遗憾。”万广华表示。

户籍改革时间轴

1984年

《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》颁布，户籍严控制度开始松动。

1985年

公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》制度，公民开始拥有在非户籍地长期居住的合法性。同年全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国居民身份证条例》，为人口管理的现代化打下基础。

1992年

户口与粮油挂钩的历史终结。

1997年

国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》。

1998年

国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，根据此方案，已在小城镇就业、居住、并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。

2001年

国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，标志着小城镇户籍制度改革全面推进。

2010年

广州、东莞等4城市取消暂住证，全面推行居住证。

2012年2月

国务院办公厅关于积极妥协推进户籍管理制度改革的通知》指出，要引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移。

2013年

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户限制，严格控制特大城市人口规模。”

2014年

国务院下发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分。

2015年底

国务院办公厅下发《关于解决无户口人员等级户口问题的意见》，“黑户”成为历史。

2016年

国务院下发《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》，明确建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策体系。两个月后，国务院办下发《关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，拓宽了落户渠道，提供了政策保障。

2018年

国家发改委印发《2018年推进新型城镇化建设重点任务》，提出全面放宽城市落户条件，继续落实1亿非户籍人口在城市落户方案，加快户籍制度改革落地步伐。

2019年

国家发改委印发《2019年新型城镇化建设重点任务》。

（本报实习生周克洋整理）

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