超龄农民工告别工地背后：社保可转移究竟难在哪？

近期多地发布建筑业清退令。超龄农民工正在逐步告别建筑工地。截至目前，全国已有多个地区发文进一步规范建筑施工企业用工年龄管理。但事实上，针对这一群体劳动者的社会保障问题，却依然还有诸多难题待解。相当一大部分的进城务工群体，则是甚少参加城镇企业职工基本养老保险，或者是即便在北上广深参加了几年职工养老保险，而回老家后又变回了居民养老保险。

在这诸多系统性问题中，社保的异地转移问题就是其中一项。——编者

导读

壹 ||司马红委员的建议得到很多人的支持。这个建议的潜台词在于，由于社保无法转移，因此降低了劳动者缴纳社保的积极性；如果社保可转移，那么就会有越来越多的人愿意加入社保。

贰 ||绝大多数的进城务工人员并没有参加城镇职工养老保险，他们要么是参加户籍地的城乡居民基本养老保险，或者干脆不参加任何保险。

叁||真正的问题是，为什么有相当规模的群体不参加城镇职工养老保险？这是由他们的工作形态所决定。因为绝大多数的非正规就业部门都不参加职工养老保险。非正规就业是所有发展中国家劳动力市场的普遍现象，中国也不例外。

肆||如果不顾实际的要求所有劳动者一刀切的参与城镇职工基本养老险，不仅增加了企业和劳动者的负担，甚至还可能降全社会的劳动参与率。

第七次全国人口普查数据显示，中国现有流动人口为3.76亿人，流动人口占全国城镇人口总量的比例已达到41.6%，如何确保这部分群体获得均等的公共服务，尤其是异地就业群体的社会保障问题，则是关系到中国城市化成败关键。

在刚刚闭幕的两会上，全国政协委员司马红建议，鉴于很多非工作地劳动者未在工作地缴纳社保的现实，将社保的社会统筹部分金额与缴纳地解绑，企业与个人缴纳费用，均纳入社保权益转移接续范围，实现“钱随人走”，以支持更多灵活就业群体纳入高保障的社保体系之内。

司马红委员的建议得到很多人的支持。这个建议的潜台词在于，由于社保无法转移，因此降低了劳动者缴纳社保的积极性；如果社保可转移，那么就会有越来越多的人愿意加入社保。

毫无疑问，这个建议有合理之处，自启动市场化改革以来，学术界一直将可转移可携带视为是中国社保体系的改革目标；而决策层确实也做了相关努力，并已经初步达成了社保的可携带和可转移。

2010年制定的《中华人民共和国社会保险法》第十九条规定，“个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。具体办法由国务院规定。”而在此之前的2009年，人力资源社会保障部、财政部已经制定了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（国办发〔2009〕66号），该办法第三条明确指出，“参保人员跨省流动就业的，由原参保所在地社会保险经办机构（以下简称社保经办机构）开具参保缴费凭证，其基本养老保险关系应随同转移到新参保地。参保人员达到基本养老保险待遇领取条件的，其在各地的参保缴费年限合并计算，个人账户储存额（含本息，下同）累计计算；未达到待遇领取年龄前，不得终止基本养老保险关系并办理退保手续；其中出国定居和到香港、澳门、台湾地区定居的，按国家有关规定执行。”

人社部2010年发布的《关于印发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题意见的通知》更是明确了转移标准：“以个人身份参加城镇企业职工基本养老保险的参保人员，在跨省流动就业转移统筹基金时，除记入个人账户的部分外，缴费比例高于或低于12%的，均按12%的标准计算转移金额”。根据该规定，统筹基金，即单位缴费部分，按12%的比例计算转移，这意味着其余的部分将留在转移流出地（2019年4月，国务院办公厅发布《降低社会保险费率综合方案》，要求将单位缴费费率调整至16%。以此计算，有4%的单位缴费资金将留在原参保所在地）。

如果从这些法律和规范性文件来看，除了统筹基金留在大城市的差额，社保异地转移已经不是问题。既然如此，为什么学界和媒体一直还在讨论这个问题？很大的一个原因是，2009年的《暂行办法》只包含一小部分群体的社保异地转移，正如这个办法的名称所表述的，这是关于“城镇企业职工基本养老保险关系转移接续的暂行办法”，而相当一大部分的进城务工群体，则是甚少参加城镇企业职工基本养老保险，或者是即便在北上广深参加了几年职工养老保险，而回老家后又变回了居民养老保险。

现有的养老体系将养老分为城镇职工养老保险和城乡居民基本养老保险。但按照两者的制度设计，后者的基础养老金是政府直接支付的，不存在统筹基金的概念。这就导致跨省从前者转移到后者时，没有转移12%统筹基金的政策。假设一个务工人员，在北京工作了两年返乡，不再参加职工养老，单位缴纳的养老金就留在了北京。以2020年北京城镇职工养老保险缴费*标准计算，企业一个月为职工交578.08元，两年则为13873.92元。近年在北京工作的农民工数量均超过300万。根据上述情况估计，若300万农民工工作两年后返乡，超过416亿企业养老缴费不能转移。

不少劳动者的参保积极性因此被打击，不愿参保或退保现象不绝。绝大多数的进城务工人员并没有参加城镇职工养老保险，他们要么是参加户籍地的城乡居民基本养老保险，或者干脆不参加任何保险。

人社部的数据显示，截至2020年底，我国全国养老保险的参保人数为9.99亿，医疗保险的参保人数为13.6亿，覆盖率分别为91%和97%。其中，城镇职工养老保险的参保人数为4.56亿，其中在职职工参加养老保险人数为3.29亿人；城乡居民社会养老保险参保人数为5.42亿，实际待遇领取人数为1.61亿。换句话说，现阶段中国7.51亿就业人口中，只有43.81%的就业人口参加城镇职工养老保险，而更多的劳动人口参加的是城乡居民养老保险。

所以，真正的问题是，为什么有相当规模的群体不参加城镇职工养老保险？这是由他们的工作形态所决定。因为绝大多数的非正规就业部门都不参加职工养老保险。非正规就业是所有发展中国家劳动力市场的普遍现象，中国也不例外。国际劳工组织在1972年的一份报告显示，尽管城市化吸引了引了大量农村人口到城市谋生，但这些人大分并没有进入现代资本主义工业部门，而是成为自雇者，做着小贩、木匠、修理工等工作，游离在政府监管之外。这种现象挑战了刘易斯的两部门模型，这份报告将这些人所在的部门称为非正规部门，特点主要门槛低、规模小、劳动密集、受到的监管少；与之相对的是正规部门，门槛高、规模大、资本密集、受到较为严格的监管；这份报告鼓励政府考虑非正规部门对就业的贡献，支持非正规部门的发展。

国家统计局一年一度的农民工监测调查报告的数据也说明了这一点，进城务工人员绝大多数是在非正规部门就业。以《2020年农民工监测调查报告》为例，2020年全国农民工总量28560万人，其中从事第三产业的农民工比重为51.5%，从事第二产业的农民工比重为48.1%，第二产业的从业人员中从事制造业的农民工比重为27.3%，从事建筑业的农民工比重为18.3%。

庞大的非正规就业部门之所以不参加城镇职工养老保险，很大的一个原因就是成本。尽管参加城镇职工养老保险的就业人口在退休后会获得较高的待遇，相应的缴纳成本也较高；而参加城乡居民养老保险的就业人口在退休后获得的待遇较低，但缴纳成本较低。由于非正规就业部门的收入较低，所以城乡居民养老保险尽管保障程度更低，但因为成本更低，所以成为了更多用人的选择。

从历史的经验来看，迈入工业化后非正规就业的重要性会有所降低。但在中短期，经济增长并不一定会减少非正规就业现象。而且随着新技术的发展，很多发达国家还呈现了非正规就业（自雇现象）增加而正规就业减少的现象。世界银行《2019年世界发展报告：工作性质的变革》总结了数字经济的两个非常重要的特征，一是技术进步增强了企业边界的相互渗透性，加速了超级明星企业的崛起。这些企业——也就是通常所说的平台——往往通过将小企业与更大的市场联系起来的方式给小企业带来收益。二是技术正在改变人们的工作方式和工作条件。数字技术正在产生更多的短期性工作，而不是“标准化的”长期合同。

对中国来说，数字经济带来的非正规就业有着格外为重要的意义。作为发展中国家，非正规就业的比例本来就不低，而现在又遇到了数字在线平台，更多人离开了传统的正规部门而转入非正规就业。最近的统计数据显示，中国有将近2亿的灵活就业人口，在这个灵活就业的人口中，很多是依托于数字平台。与发达国家相比，中国依托于数字平台就业的人口远高于发达国家，外卖骑手、网约车司机、直播带货主播等成为了中国就业的“蓄水池”。

目前的养老体系已经能容纳正规部门劳动者的全国转移，之所以有那么多的劳动者不参加城镇职工养老保险转而寻求保障水平更低的城乡居民养老保险，原因就在于收入约束。提高城镇职工基本养老保险的比例，归根结底是要发展经济，提高收入。如果不顾实际的要求所有劳动者一刀切的参与城镇职工基本养老险，不仅增加了企业和劳动者的负担，甚至还可能降全社会的劳动参与率。

如果考虑到参加城镇职工养老保险在跨地区转移中会出现统筹部分无法转移的难题，那么就不如退而求其次，劳动者选择户籍地作为城乡居民养老保险的参保地，那么劳动者无论在哪就业均不影响其在户籍地影响退休金的领取。事实上，早在十多年前，建筑业的劳动者已经采取了这种模式，并且有不少经验；现在不妨将这个做法推广至其他灵活用工群体。

（作者系上海金融与法律研究院研究员）

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