陈卫国：PPP遇上特色小镇，是一场“艳遇”？骗局？还是闹剧？

在财政部的示范项目库里，有一类项目也是得到财政部认可的，就叫做片区综合开发项目。我的理解，特色小镇在某种程度上，也是一种片区综合开发的类型。

2017-06-04 01:28 · 投资界　 yorke　　

　　6月3日，由莱西市人民政府、清科集团主办，姜山镇人民政府、莱西市商务局、莱西市金融办承办的2017中国基金小镇高峰论坛@青岛在莱西市举行。论坛重点围绕“基金小镇”机制创新，创业投资政策、法规，多层次资本市场体系建设，创业投资引导基金体制机制创新，创业投资面临新机遇、新挑战等内容进行了深入交流。

　　论坛上，中国对外建设集团公司总裁助理陈卫国发表了以“特色小镇背后的资本逻辑”为主题的演讲，以下为演讲实录，经投资界（微信ID：pedaily2012）整理。

　　大家可能会问，PPP是国家比较多的投资模式，也叫做转变治理模式的政策。到底PPP遇上特色小镇，是一场“艳遇”或者是一场骗局，或者闹剧？从政府，从房地产开发商，以及产业投资机构来看，都有各自的观点和角度，我们一起来分析和研讨一下。

　　今天主要讲三部分的观点：第一部分是特色小镇的核心；第二部分是PPP对特色小镇进行投资开发建设的优势；第三部分是通过案例分析下一步需要注意的一些问题。

　　小镇的核心是“产业”

　　大家都看到特色小镇风起云涌，从近期的一些政策来看，各种财政、金融、土地、税收政策。今天在山东莱西，建设的基金小镇，也是特色小镇一种非常具有个性的模式。

　　特色小镇，不仅仅是中国近期新型城镇化道路的重要路径或者一个阶段，其实也是世界主要发达国家的经济竞争力的一种体现。比如像我们知道的500强公司，像奥迪总部就在德国巴伐利亚州的小镇上；比如微软公司总部，就在美国西雅图的一个小镇上。一个小镇就是一家公司，就是一个龙头企业，就是一个产业链。国外其实在城镇化率比较高的情况下，小镇就是一种经济竞争力的体现。

　　小镇的核心是“产业”，新型城镇化重要原则是产业为本，如果没有好的产业，一个园区、一个小镇、一个新城，就可能变成一个空城、鬼城。特色小镇的产业，其实是整个小镇首先有产业聚集，通过特色的产业或几个主导产业，来形成产业本身，以至于产业辐射、产业延伸，构成产业链，从而纵向成列、横向成群，进而带来大量的就业需求。只有这个产业带来就业需求之后，才能附带产生人口聚集和产业流，带来人口流，从而吸引技术工人、经营管理者、专业服务者，形成一个落户本地，在当地形成常住人口，才能真正形成人口聚集，从而形成这个城镇。只有这样，人口聚集之后，才会带来外在的一些公共服务的需求，比如空间、住房、、商务、各种公共服务、科教文卫的需求。

　　PPP对于特色小镇的投资开发建设运营具有哪些优势？

　　地产和金融天然密不可分的，通过研究可以发现哪个产业的创新最前沿、竞争最激烈？毫无疑问就是地产，地产就是金融本身。因为特色小镇本身是产业地产的一种模式，也不能摆脱一些地产企业的融资模式。

　　一个企业融资，更多的倾向于从间接融资到直接融资，到股权融资，其实这样企业发展越顺畅，越容易融资。特色小镇的融资模式，可以是私募基金、租赁融资、资产证券化。

　　其实PPP融资和特色小镇的开发建设，具有一些良好的结合点。甚至网上有人说一种观点，讲特色小镇+PPP=双剑合璧，天下无敌，至少带来上万亿的资金需求。

　　到底PPP如何应用到特色小镇上？

　　财政部的领导设想更加长远，PPP模式在未来在中国推的，可能不仅仅是三年五年，甚至更长一段时间。因为PPP本身带有政府对于债务的约束、融资的约束。

　　首先，PPP可以缓解地方债务压力，补短板。其次，PPP模式可以发挥专业机构，如产业运营机构，比如资金金融机构的专业功能，能够提高整个特色小镇的运营效率，能够降低和分散投资风险。第三，大家知道国家经济往往十年之内，放网养鱼，再十年，再收网捞鱼。

　　所以PPP模式可以扩大社会资本的投资领域，激发经济活力。中国为什么改革开放之后，经济能够迅速增长起来，就是激发民营企业或者外资企业的非国有企业的活力，从而提高整个社会的、经济的运营效率。其实，PPP模式下一步也具有这样一个功能或者作用。

　　PPP的适用范围

　　我通过整理财政部、发改委相关部门的一些文件，结合着一些领导讲话，其实目前PPP主要有五种模式：委托运营、管理合同、BOT、BOO和TOT五种模式。

　　第一个是市政设施，供暖、供电、供水、垃圾处理等等，包括现在比较流行的海绵城市，地下管廊。第二是交通设施，城市轨道项目。第三是公共服务领域，比如目前比较流行的医疗卫生，养老健康以及文化旅游，农林甚至各方面的保障安居工程等等领域。其实整体来看，PPP模式主要应用于一些公共服务设施领域。

　　据财政部PPP中心最新数据，从前三批财政部PPP示范项目来看，截止到2017年3月底，全国已经入库12287个，累计投资额14.6万亿元，已经签约落地的1729个，累计投资额达到2.9万亿元。整个落地率达到34.5%，当然这个数据可能有一些修正，据我们了解可能数据没有这么乐观。一共164个项目，累计投资额1.19万亿，落地率达到67%，并且落地项目前三位，市政工程、交通运输、生态建设和环境保护领域，这样的项目落地率高一些。

　　其实在财政部的示范项目库里，有一类项目也是得到财政部认可的，就叫做片区综合开发项目。我的理解，特色小镇在某种程度上，也是一种片区综合开发的类型。因为特色小镇也是要对小镇的基础设施进行建设，其次对二级开发的地产进行建设，再次对地产进行或者出租或者销售的三级运营，进行整个片区的综合运营维护，其实也是片区开发领域。

　　PPP融资模式的通用机制，首先要明确主体，当地政府或下属机构，或平台公司，合资成立一个SPV公司，对某类市政工程或者交通工程或某个片区开发进行独家授权进行经营，运营期长达10年以上，包括整体开发建设运营，进行综合一体化开发建设，包括土地的整理建设，基础设施、物业以及相关的特许经营服务、产业发展，甚至其他综合服务，所以说从这个意义上讲，PPP模式，还是比较适合特色小镇的开发运营的。

　　PPP的盈利模式

　　我们既然讲资金融通，肯定第一个考虑是杠杆，没有杠杆就不是金融，有杠杆就是风险，有了风险就要进行风控。如何在风险可控的前提下，获得预期的收益，这是金融的核心要素。还要考虑PPP的回报模式，目前来看主要有三种模式，比如说政府购买服务，政府采购模式，由政府全部归还相应的投资款。第二类是使用者付费，像高速公路，由使用者直接付费。第三类就是可行性缺口补助，由政府提供相应的缺口补助。

　　6月1日，财政部紧急发布第87号文。财政部大部分项目是以政府缺口补助的模式还贷款的，所以87号文对已签约的模式进行审查，避免政府滥用融资能力，把本来不该属于政府承担的公共服务的一些设施投资额纳进政府的采购服务项目。所以目前对于金融机构来说，还是比较倾向于有政府购买服务的项目。

　　特色小镇的三种基金：引导基金、开发基金和产业基金。

　　第一类是引导基金，对这样的特色小镇或者PPP项目，以母基金的模式进行投资。第二类是开发基金，因为一个完整的特色小镇，不能没有比较完善的基础设施。对于基础设施的项目，还是要采用开发基金的模式进行投资运作，比如国开行的城市发展基金，比如厦门的一些基金，其实主要是投资市政公用、基础设施项目。第三类是产业基金，比如类似的风险投资基金，专注于对产业潜在某种企业进行投资；比如像农业有中农科产业发展基金；比如一些文化产业，都专注于产业龙头企业。

　　所以通过政府引导基金，开发基金、产业基金三种进行业务协同，进行整合，才能真正打造完美的特色小镇。

　　通过一些对三种基金做一个简单的对比，会发现各种基金的投资领域的回报差异。

　　引导基金，主要目的是带动金融和社会资本，实现引导示范作用，基金属性主要是政策性范围，不以盈利为目的，实际上财政对于这个基金监管还是有比较高的要求，至少不能亏。

　　有人认为政府引导基金在运作中有诸多政策限制，难以发挥作用。年回报一般在5%—7%的大致范围。退出模式是债权方面由项目公司回购，按期归还。股权投资方面，有约定回购，政府平台等进行回购。

　　开发或建设基金，主要用于公用基础设施建设，基金属性是非政策性，要获取一定的盈利。主要是银行、保险等大型机构投资者，投资方式是股权或债券投资，年化回报8—12%。

　　产业基金主要对一些产业的企业进行投资，年化汇报8—15%。

　　PPP建设基金的两种模式，一种是金融机构联合地方国企发起，另一种是企业发起。

　　基于以上的分析，我对PPP模式开发建设特色小镇提出一些建议：

　　第一，要明确运作机制、投资者、政府以及相关主体的功能和作用，建立范围。

　　第二，明确投资回报。

　　第三，提供一个完整的风险管控措施。

　　第四，要对投入成本进行把控。因为通过引入PPP模式，引入合法合规、合情合理的社会资本，整合建设方、运营方、服务方，有利于降低特色小镇的成本，提高效率。