弱首府之困：上一次因为「抢人」出圈，还是上一次

时逾5月，1076万高校毕业生即将走出校门，该往何处去？作为地方发展的重要“战略资源”，已有城市瞄准其中机会。

最近，呼和浩特推出新一轮“抢人”行动——“丁香扎根计划”，希望推动实现“三年十万大学生留呼工程”。根据规划，呼和浩特将重点组织实施“万岗招聘”“首创助航”“引贤纳智”等八大行动，今年实现大学生留呼就业创业3万人以上——这相当于其去年全年的人口增量。

在全国27个省会（首府）城市中，呼和浩特是公认的“弱省会”之一，也很少有机会进入公众视野。

而这座城市上一次因为“抢人”出圈，还是上一次——自2018年起，呼和浩特在抢人方面持续“加仓”：

从“中专及以上毕业生即可落户”到进一步降为“零门槛”，从“大学毕业生半价购房”到历年来力度*的“吸引人才政策10条”，再到此次自主创业高校毕业生最高可申请50万元担保贷款支持……其求贤若渴的态度和诚意，可见一斑。

这背后，则是将“强首府”战略提升至*高度的紧迫感。

01、抢不到人？

低生育率背景下，“人口焦虑”成为各大城市面临的共同难题。近几年间，几乎每一轮“抢人大战”都有呼和浩特的身影。

2018年，“抢人大战”最火热时，呼和浩特就推出“中专及以上毕业生即可落户”等多项人才政策。一年之后，其又提出符合条件的高校毕业生可“半价购房”，力度之大，再次引发轰动。

不过，“大手笔”背后却是“一涨一落”的尴尬。根据当年发布的《胡润2019年度全球房价指数》，呼和浩特以18.5%的房价涨幅紧随西安，跃居全球城市房价涨幅榜第4位。与此同时，全市过去20年人口增速均在2%以下，人口规模甚至排在赤峰和通辽之后，仅排在内蒙古第三位。

“近年来呼和浩特市人口增长速度减缓，劳动力供给依赖于人口城镇化。从人力资源来看，呼和浩特市的普通劳动力持续下降，技能型人才短缺，高层次人才严重不足，被迫利用域外人才的模式对产业发展有多方面弊端……”彼时，国务院发展研究中心发布的《呼和浩特市人口与人力资源发展现状与趋势》，曾这样描述呼和浩特的处境。

在这样的背景下，从去年7月的“吸引人才政策10条”，到如今的“丁香扎根”计划，呼和浩特人才政策不断升级。尽管频频出手，但从此前“抢人”效果来看，似乎始终未摆脱“雷声大，雨点小”的窘况。

对比七普和六普数据，呼和浩特常住人口达344.61万人，在十年人口净流出65.7万人的内蒙古，呼和浩特实现人口增长57.95万人，也算守住“首府”的阵脚。其人口规模在区内也超过通辽（287.32万人），仅次于赤峰（403.60万人）。

不过，放在全国省会（首府）城市来看，呼和浩特十年人口增量仅超过拉萨、长春、西宁及人口负增长的哈尔滨，位居倒数第五；1.86%的年均增长率，也仅排在倒数第9位。

尤其是2018年至2021年，呼和浩特年人口增量分别仅为3.5万人、4.2万人、4.8万人及4.16万人，不仅在全国来看不突出，而且明显低于自身前些年间的增长水平。

在中国社会科学院城市发展与环境研究所原所长、研究员牛凤瑞看来，呼和浩特“抢人”效果不佳，既有自然地理的原因，也有区域发展的原因。

“呼和浩特要素集聚能力较低，对于内蒙古中西部地区的人口还是有吸引力的，不过这些地区人口密度较小，即使首府吸引力很强，可能也不会有更多区内人口流入。”牛凤瑞指出，而像赤峰这样的蒙东城市，向呼和浩特迁徙的可能性不大，“因为它靠近沈阳、大连，靠近京津冀，人口会向东向南迁移，而不会向西跨越半个内蒙古。”

02、尴尬首府

但更重要的影响因素，还在于“发展”这个关键词。

2021年，呼和浩特GDP首位度仅为15.22%，在27个省会（首府）城市中排名倒数第三，仅高于南京（14.06%）和济南（13.76%）。人口首位度更低，仅为14.67%。

近年来，呼和浩特经济增速明显放缓，从2013年跌破两位数后震荡下行，连续多年跑输全国大盘。2021年，呼和浩特GDP终于跨上三千亿元台阶（3121.4亿元），却又被包头（3293亿元）反超，跟鄂尔多斯的差距也扩大至1600亿元左右。

呼和浩特也是*一个GDP在省（区）内排名第三的省会（首府）城市。客观上，鄂尔多斯丰富的煤炭等矿产资源，包头深厚的工业底蕴，似乎都是首府所不及的要素，不过更重要的原因，还是呼和浩特自身经济结构畸弱。

“十三五”期间，呼和浩特三次产业结构从5.0:31.5:63.5调整至4.5:29.1:66.4（2021年调整至4.4：33.7：61.9），三产占比一路飙升。呼和浩特市统计局在《“十三五”时期经济发展状况及“十四五”趋势展望》中分析，呼和浩特虽然服务业比重近年提升较快，但这种结构变化并非由于服务业加速发展，而是工业发展缓慢引起的被动调整……

更为紧要的问题是，占据*比重的服务业本身大而不强。2020年，呼和浩特服务业增加值占GDP比重高达66.4%，但总量不过1858.5亿元。从内部结构来看，交通运输、仓储和邮政业是支柱行业，信息技术服务、科学研究和技术服务等高端服务业占比较低，亦缺乏为制造业服务的能力。

与此同时，工业占比过小。整个“十三五”时期，呼和浩特规上工业增加值年均增速仅5.0%，到2020年工业增加值仅为613.92亿元。目前，呼和浩特六大支柱产业分别是食品加工、电力能源、石油化工、生物医药、光伏材料和电子信息，传统产业比重较高，且规模不大。

这不仅使得呼和浩特经济发展缺乏产业支撑，也进一步导致其对年轻人、高素质人才缺乏吸引力。

从人均GDP来看，呼和浩特在内蒙古只能排第五，远低于鄂尔多斯、阿拉善、包头和乌海。对比鄂尔多斯，2016年至2020年，呼和浩特职工人数仅增长0.28万人，鄂尔多斯增长3.18万人。2020年，两市职工平均工资分别为8.95万元、10.29万元。反过来，呼和浩特房价收入比又远高于鄂尔多斯。

“尽管人才政策比较优惠，但是呼和浩特本身的人口规模、经济规模就造成了很大限制。即使人才享受了优惠政策，但是一旦发现发展空间受限或不及预期，人才还是会离开。”牛凤瑞指出。

03、破局转型

正因如此，从内蒙古到呼和浩特，近来不断释放建设“强首府”信号。《呼和浩特日报》评论员文章直言， “龙头”舞不起来，整个“龙身”就乏力，“强首府”已成为“政治使命”。

在都市圈时代，中心城市的地位和作用不言而喻。不论是呼包鄂榆城市群，还是呼包银榆经济区、呼包鄂乌一体化，内蒙古都将呼和浩特作为区域中心城市重点培育，首府能否“强”起来，事关区域发展大局。

去年11月，内蒙古自治区第十一次党代会报告提出，要提升城市功能，优化发展环境，支持首府率先实现高质量发展。今年，自治区政府工作报告又明确，要支持呼和浩特实施“强首府工程”；呼和浩特市最新政府工作报告，更将全力推进首府“强实力”摆在今后五年主要任务*位，其中还明确提及，“城区人口持续增长、全市人口规模继续扩大”。

在“抢人”同时，破题产业发展瓶颈，亦是决定城市命运关键。

事实上，呼和浩特产业基础不乏优势。“国人每喝掉5杯牛奶，就有一杯来自内蒙古”，伊利、蒙牛已成为世界排名前十的知名乳企；坐拥全球*的高效太阳能用单晶硅生产基地，现有单晶硅产能55GW，全球市场份额超过50%……

在此基础上，去年5月，呼和浩特统计局在《转型中成长的呼和浩特工业》中指出——

全市传统产业（石油、乳制品、烟草、电力）占比接近60%，虽然乳业、光伏发展走在全国甚至世界前列，但高端装备、电子信息等科技密集型、资本密集型产业仍处在起步阶段，能在国内外具有较强竞争力的主导产业还比较少。

集约化程度限制产业规模，“没有形成全产业链集群化发展趋势，导致产业规模效应不足、自主创新能力不足。大部分企业处于产业链上游，产业整体靠近原材料端，价格自控性弱……”

这正是呼和浩特“强首府”战略下的重点破题方向。根据规划，呼和浩特今后五年要保持GDP增速7%左右、总值突破4000亿元。主要支撑便是做强“六大产业集群”，打造千亿级产业集群2个、千亿级工业园区3个、百亿级企业10家、上市挂牌企业10家。

就在几天前，呼和浩特市副市长张永文透露，将对全市工业企业进行压减整合，由10个工业园区整合优化为5个，并根据园区资源禀赋、产业基础、环境容量等，确定了各园区主导产业，集约化发展趋势已开始显现。

一个典型例子是，敕勒川、和林格尔两大乳业开发区将打造世界级乳业产业园区，呼和浩特也正谋求构建从“一棵草到一杯奶”的全产业链。

“人口本身就是一个最积极、最活跃的因素。”在牛凤瑞看来，呼和浩特“抢人”无可厚非，人才政策本身是为了吸引人才，促进地方发展，不应该过高苛求。但更重要的是，只有不断做大经济“基本盘”，提升城市发展空间，才能保持对人才足够的吸引力。

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