区县级引导基金系列观察（三）

引 言

引导基金行业在中国经历了近20年的发展，其对助推地方实体经济，促进新兴产业发展的作用逐渐显现。目前学术界和业界对国家级、省级和市级的引导基金的关注度相对较高，但随着近年来引导基金逐渐下沉，区县级引导基金扮演着愈发重要的角色。横琴金融投资集团有限公司（以下简称“横琴金投公司”）管理着横琴新区的政府引导基金，作为一个区县级引导基金管理机构，横琴金投公司本次将研究的重点聚焦到我国的区县级引导基金，对区县级引导基金的发展状况、运作特点、现存问题进行深入的研究分析，以期对我国区县级引导基金如何提高运作成效提出思考与建议。在上两篇文章已经分析了区县级引导基金的特点以及其存在的问题的基础上，本文作为“区县级引导基金系列观察”的最后一章，将就区县级引导基金如何提高运作成效提出以下几点思考和建议。

01

明确区县级引导基金的目标，在战略定位上回归“产业引导”的初衷

目前区县级引导基金的整体产业引导成效欠佳。如下图所示，全国共287个区县设立了引导基金，当中仅有95个区县取得了返投，不到1/3。

可以看到大部分区县设立引导基金后并未能为当地带来更多企业落地，引导成效有限。首先，引导基金应当回归“产业引导”的战略定位，以挖掘本地优秀项目，从外地引入企业作为持续目标，自上而下地建立以产业引导为导向的管理办法和投资流程，并制定向匹配的投资策略。其次，引导基金作为地方政府培育当地产业的手段，在选择重点投资方向时，应当以地方的固有条件和实际情况为核心，从当地的地缘政治、发展历史、产业基础，区位条件等方面出发，选择与自身相匹配的产业发展方向，并落实到实际的投资运作中。

02

合理布局早期投资阶段

目前国内引导基金的投资重点还是在中后期的项目，引导基金参投的子基金中，投向早期的占比不足一半。如下图所示，从引导基金的管理机构来看，超过一半是PE投资机构，VC和更早期的投资机构仅占19%。

可见全国引导基金的整体布局偏向中后期。而对于区县级引导基金来说，产业基础相对薄弱，本地存量项目不足，引入增量项目成为发展当地产业的重要手段。就引入难度上来看，成熟的中后期项目由于已形成了一定规模，整体迁移难度较高，早期项目则易于迁移，合理布局早期项目可提高产业引入的成效。

此外，早期项目特别是初创期项目对于提高科创水平，提升经济活力，打造产业生态具有重要作用。自2020年11月国务院点名表明深圳天使母基金支持初创型企业发展以来，“投早、投小、投科技”已经成为国家的政策导向。在此背景下，区县级引导基金根据自身产业基础以及资金状况，合理布局早期项目，一方面是响应国家号召，另一方面更能提升当地科创水平，且提高产业引入成效。

03

结合地方实际状况制定与之相符的管理办法

管理办法是引导基金进行对外投资所参照的准则，这很大程度上决定了引导基金的投资动作。据观察，大量区县级引导基金在制定管理办法时，参考了一些发达地区的管理办法，但部分引导基金没有结合自身实际对管理办法进行调整，导致投资动作与自身实际不符，其中常见的问题有返投比例过高和返投认定标准不合理。产业基础相对薄弱的地方可适当降低返投比例，减少对子基金的压力，扩大与市场化投资机构的合作范围，逐渐夯实产业基础。下图中列举了部分2020年降低了返投比例的引导基金：

可以看到有的引导基金正在下调返投比例，其中不乏一些省级和市级引导基金。另外，还应当完善管理办法中对返投的认定标准，更注重返投企业是否开展实质性业务。具体可通过明确企业落地的形式、不得迁出的期限、实际办公的人数等要求来提高企业落地的质量。此外，引导基金应适当放开对所参投的子基金的注册地的限制。于政府而言，基金在当地注册的好处是能提高当地的税收，但这也限制了子基金的可选择范围，特别是在区县级引导基金普遍难以与一线投资机构合作的情况下，放开注册地限制，将能扩大与投资机构的合作范围。

04

提高区县级引导基金运作的可延续性

引导基金应注意从财政投入和战略目标这两方面来提高基金运作的可延续性。首先是财政投入的可延续性。从下图可以看到，区县政府对引导基金的财政投入缺乏可延续性：

设立了引导基金的区县中，77%的区县仅设立了1支引导基金，远高于市级的62%，说明区级政府缺乏对引导基金的持续投入的能力。区县级引导基金的管理机构可与财政有关部门共同制定资金长效拨付机制，或提前将引导基金的资金投入计划纳入未来数年内的财政预算中，尽量保证引导基金有稳定的资金投入。财政收入不充裕的，可降低资金单笔拨付金额，但应该保证稳定投入，并且对引导基金的对外投资做好预算规划。

此外，引导基金还应提高战略目标的可延续性。战略目标会自上而下地影响引导基金投资策略和实际运作，战略目标的持续稳定将提高引导基金管理团队的投资效率和引导成效，所以在制定战略目标时，应结合自身状况选择重点投资领域和投资阶段，并落实到投资实践中，形成清晰且连贯的“打法”。

05

建立清晰的绩效评价考核机制

引导基金的绩效评价体系应与市场化基金有所区分。引导基金更注重社会效益，所以在考核其绩效时，应着重对政策效果的考核，比如计算子基金投资于特定领域和特定阶段的比例、返投倍数和社会资本放大倍数。此外，还应该额外关注财政资金使用的合规性，引入对合法合规履约情况的考核。针对区县级引导基金投资效率低下，财政资金冗余情况严重的问题，应将引导基金的对外投资进度纳入考核。下图反映了区县级引导基金整体投资进度的情况：

如果将“未注册对外投资主体”和“注册了对外投资主体但未进行对外投资”的引导基金合起来看，（虽然不排除部分引导基金没有成立专门的主体进行对外投资）结论是大约一半的区县级引导基金还未实际开展投资工作。可见区县级引导基金投资效率低下的问题严重，所以应该将投资进度纳入考核，以此督促引导基金的管理人提高投资效率。最后，在制定了科学的绩效评价考核机制的基础上，应按照规定定期开展绩效考核，寻找基金运营的问题，为未来完善改进提供依据。

06

为企业打造透明、可持续的营商环境

企业在选址时，一个非常重要的考虑因素是当地的营商环境。营商环境体现在当地的政策扶持力度、承载空间状况、宜居程度等。目前各地政府为了招商引资，竞相通过设置具备吸引力的产业扶持、人才引进、配套支持等扶持政策来吸引产业落地。政策扶持力度很大程度上取决于当地政府的财政状况，而区县级政府的财政状况和决策自主权普遍不如市级政府。因此，区县级政府在加大政策扶持力度的同时，应当提高相关政策的透明度和可持续性。在实践中，很多企业缺乏了解地方招商政策的渠道，引导基金管理团队应当联合相关政府部门做好政策汇编及信息传递工作，提升政策的透明度。与此同时，地方政府应该提高政策兑现的可持续性。扶持政策一般以资金奖励或减免费用的方式给企业带来正向的现金流，于企业而言，持续稳定的现金流是其能平稳发展的关键。因此，地方政府需保证政策可兑现，应尽可能地使扶持力度稳定可持续。

07

与相关政府部门形成闭环

引导基金管理机构需加强与政府相关部门的联动，与政府共同做好产业引育工作。引导基金发挥对项目挖掘调研的作用，政府相关部门应配合引导基金做好产业落地、培育工作。所以引导基金在投资前的调查推进阶段，可引入相关政府部门，就政府能否提供相关配套设施和政策扶持提供意见，保证项目“接得住”。在投后管理阶段，引导基金的管理团队要对接政府，共同落实企业需求，兑现政策承诺。此外，引导基金应及时向政府反映产业引育存在的问题，如物理承载空间不足，专业化设备欠缺，人才配备不够等问题。产业引育不单单要靠引导基金挖掘引进，也要与相关部门形成闭环，共同做好产业培育工作。

08

打造专业化引导基金管理团队

在管理模式的选取上，考虑到不像国家级和省级引导基金有较高的战略定位，区县级引导基金主要还是以资本招商作为首要目标，加之区县级政府的人员配备较少，所以不推荐区县使用政府直接管理的模式，可采取下属国企专门设立管理机构负责管理引导基金的模式，这能够较好地平衡政策效益和市场化程度。这一方面节省了政府机关的人力资源，另一方面有助于提高基金的运作效率。在此基础上，应注意管理团队的市场化和专业化建设：团队尽量通过市场化招聘的形式建立，且应兼顾财经背景和产业背景。管理机构在日常投资管理中，多与市场化投资机构交流，了解市场需求，搭建好市场和政府沟通的桥梁。