中国政府引导基金的发展历程（下）

规范发展阶段（2008年-2016年）

随着“大众创业、万众创新”时代到来，从上到下，创新是整个社会的热潮，我国又处于人口、资源的红利时期，虽然这一时期的开始是2008年席卷全球的金融危机，危机带来了大量中小企业的倒闭，但整个中国的创业环境与创新土壤没有完全被破坏，危机后我国的中小企业诞生率比金融危机前还有所增加。

而金融界在金融危机之后因为资金受损，许多银行和投资机构调整发展战略，从中小企业入手，为中小企业服务，这改变了以往投资机构只看重大企业的现象，对我国的创业环境有了很大的改善。

2009年创业板开启后，我国本土VC、PE机构如雨后春笋般涌现，迎来又一次高峰期。经过互联网十多年的发展，科技界涌现出一批拥有高资产和敏锐产业眼光的LP群体，创投的土壤也越来越肥沃。国家也加大了对创业投资的投入，从中央政府到地方政府，都对创业投资给予了极大的支持。

经过试点发展，政府引导基金的优点受到推崇，2008年《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》的出台，2015年《政府投资基金暂行管理办法》的出台，政府引导基金在制度方面走向成熟，成为创投领域具有重要分量的一环，各地政府设立引导基金进入高潮。

经过十多年的经济发展，东部沿海地区逐步建立了比较完善的外向型产业体系，逐步向技术密集型和资本密集型产业转变，而与此同时，广大中西部欠发达地区与东部发达地区的差距的扩大也越来越受到人们的关注。为改变这一状况，我国政府的招商引资工作也出现了新的变化。

从产业类型上看，传统的劳动力密集型产业不再受到欢迎，地方政府有意识地引导招商引资方向，寻求更具有科技含量的项目；从项目、资金来源上看，除了外资、外企，东部发达地区的民企、民资也成为了招商引资争夺的对象。政府招商引资的资金来源愈加多元化，引资方式也愈加多样化。

这一阶段关于政府引导基金的规范文件频繁出现，2008年10月，国家发展改革委、财政部、商务部发行《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，从七个方面明确了引导基金设立的性质和宗旨，设立和资金的来源，运作原则和方式，引导基金的管理，对引导基金的监管和引导，《指导意见》对政府引导基金的方方面面做出规范性的意见，确立了政府引导基金组织和设立的法律基础。

2015年11月，财政部出台了《政府投资基金暂行管理办法》，对政府投资基金做了定义，“各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。”当月，财政部发行的《关于引发<政府投资基金暂行管理办法>的通知》（财预〔2015)210号)规定投资基金各出资方应当按照利益共享、风险共担的原则，明确约定收益处理和亏损负担方式。对于归属政府的投资收益和利息等，除明确约定用于投资基金滚动使用外，应按照财政国库管理制度有关规定及时足额上缴国库。投资基金的亏损由出资方共同承担，政府应以出资为限承担有限责任。

2016年发改委颁布《政府出资产业投资基金管理暂行办法》；中共中央、国务院发行《关于深化投融资体制改革的意见》，提出依法发起设立基础设施建设基金、公共服务发展基金、住保障发展基金、政府出资产业投资基金等各类基金，充分发政府资金的引导作用和放大效应；国务院发行的《关于促进创业投资健康发展的若干意见》，提出发挥政府资金的引导作用，加大力度培育新的经济增长点，促进就业增长，并且要充分发挥已设立基金的作用，开始注意并监管政府引导基金设立过程中不规范的行为。

一系列文件从资金来源、投资领域、监督与指导、风险控制等方面全方位规范政府引导基金的设立与运作，显示了国家对引导基金的重视程度。

政府引导基金也因此得利，在这一时期井喷式发展，我国成立了一千多支政府引导基金，出资金额从几亿元，增长到几千亿、几万亿、几千万亿；设立政府也不再只是沿海发达省市的政府，全国各级省市、县乡都遍地开花，极大地孵化了中国创新创业企业。

这些政府引导基金以各类高新区、经开区以及具有品牌效应的民营高科技园区为载体，并成为产业集群发展的支撑力量，民间资本借助此真正服务于实体经济，为中国的产业升级创新增添蓬勃动力。

这一时期各地对政府引导基金进行了不同的探索，出现了许多带有地方特色的运营模式，著名的“合肥模式”就是其中与一大亮点。合肥市政府筹集巨大资金建立专项的产业引导基金，围绕当地产业生态，全国范围内寻找合适的潜力项目，然后重金投资有望成为巨头的企业，助其在合肥产业园安家落户，以此引来更多项目，聚齐产业上下游，最终这些企业形成一个个大的产业集群，实现整条产业链的发展与地区经济环境改善。

合肥建投集团是合肥城市建设发展的主力军，主要承担城市重大项目建设投融资职责。合肥建投所投资过的半导体行业巨头京东方，新能源汽车行业的蔚来、大众、国轩等项目均是如此，在培植了一批高科技产业和科创企业的同时，收获了巨大的投资回报和资产效益。

合肥产投集团定位于产业投融资和创新推进，主要投资对象是广大科技型中小企业，先后设立过合肥新站投资基金、安徽省人工智能基金，合肥市投资促进基金，招引来长鑫存储等重大项目。合肥产投董事、副总经理江鑫介绍业务时阐述过集团的特点：“聚焦行业，聚焦行业才能做到专攻、专业，产投集团在‘芯屏汽合’等产业上下游布局投资。”

合肥市利用政府引导基金实现引导招商和产业投资的良性循环，成为投资界口耳相传的“最牛风投机构”。这种以政府基金为主导、以产业招商为导向的投资方式，成为独具特色的“合肥模式”。

升级转型阶段（2017年至今）

一直发展到今天，我国几乎所有省市都已设立政府引导基金。北京、上海、江苏、浙江地区的引导基金设立密集，县级、乡级引导基金林立，可以说，政府引导基金成为如今地方政府发展经济、鼓励创新创业的首要方式。

自2016年政府引导基金规模和数量都达到顶峰之后，受资管新规的影响，2017年以及之后政府引导基金的新设速度有所减缓，但依然以极快的增速扩大出资规模与出资次数。如2022年7月西安市的百亿规模科创母基金投资合作签约，这支基金由陕西省和西安市共同出资设立，并按市场化方式运作，新闻发布的目标里要撬动子基金规模超500亿元。8月扬州市设立三只百亿母基金，包括总规模100亿元的扬州科创母基金，投向培育自主知识产权、科技成果转化、核心技术国产化替代等领域。武汉市发布《武汉市关于加快发展股权投资行业的若干支持政策(征求意见稿)》，在其中提出设立500亿规模政府产业引导投资基金，力争到2025年实现武汉基金规模不低于3000亿元的目标。

如同当年土地财政的快速扩张，政府引导基金的迅速发展也有一定隐患。在政府引导基金中政府出资占比不宜过大，应更多表现对招商引资方向和方式的引导，而如今一些财政资金不够充裕的县市级地方政府也以动辄几十亿、上百亿的出资发展政府引导基金，盲目扩大出资形同规模竞赛，甚至有地方政府以“名股实债”的投资方式成立产业引导基金，极大地增加了地方政府的隐形财政风险。

前期成立的政府引导基金也出现政策目标重复、投资效率低下等问题，近两年各地新设政府引导基金的投资布局基本集中在新能源、新材料、生物医药等战略新兴产业，基金投向重复、与当地产业规划不匹配领域的问题逐渐暴露，影响了投资效率和对产业的扶持效果。

为此，我国政府在2017年后出台的政策偏向规范政府引导基金运营管理、绩效考核等机制，调整并弥补规则的漏洞，如2019 年国务院《政府投资条例》出台，加强对政府资金的预算约束，并规定“不得违法违规举借债务筹措政策投资基金”。2022年2月财政部发行的《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》，提出强化政府预算对财政出资的约束；禁止通过政府投资基金变相举债；地方政府债券资金不得用于基金设立或注资。

这一时期的政策集中在规范政府投资行为与引导基金使用。可见政府引导基金发展到存量时代，重点转向存量基金的精耕细作，重新激活现有引导基金。

中信资本的董事长张懿宸曾在2022年两会建议健全政府引导基金管理制度，明确主管部门、引导基金和GP的权责边界，提升投资决策流程的规范化。在部分央企参股投资决策不规范、国有股权管控不到位的背景下，国有资本投资和退出均面临审批流程较长、引导和收益两难、政府参与和市场化两难、基金后续出资难等太多问题，产业资本实现畅通循环还很遥远。

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